前言
長期以來，災害與貧困是陜西發(fā)展的重要制約因素。防災減災與扶貧開發(fā)歷來是陜西工作的重中之重。特別是陜南地區(qū)的漢中、安康、商洛三市，是我國自然災害多發(fā)區(qū)，又處于秦巴集中連片特困地區(qū)腹地，災害與貧困問題更為突出，防災減貧任務尤為艱巨。
為了從根本上解決陜南災害與貧困問題，加快陜南地區(qū)發(fā)展，推動陜南三市28個縣（區(qū)）與全省同步進入全面小康，2011年5月，陜西省委、省政府決定啟動陜南移民搬遷工程，計劃用10年時間，把居住在中高山地質災害易發(fā)區(qū)的240萬山區(qū)群眾搬遷轉移到安全、宜居、宜業(yè)的淺丘或川道地帶。工程實施四年多來，取得了重大進展和階段性成效。
陜南移民搬遷規(guī)劃時間即將過半，回顧和介紹工程從決策到實施以來的進展情況，特別是各級干部和廣大群眾付出的艱辛努力和陜南正在發(fā)生的深刻變化，有助于增進公眾對陜南移民搬遷的全面了解，以凝聚社會共識，匯集各方面智慧和力量，更好地推動工程實施，促進陜南地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和小康社會建設。
一、決策背景
自然災害多、貧困程度深、生態(tài)責任重、發(fā)展差距大，是陜南地區(qū)的最大實際。擺脫災害侵襲、加快脫貧致富、與全省同步進入全面小康社會，是陜南人民的強烈愿望。陜南移民搬遷工程正是順應人民發(fā)展意愿和時代要求，破解陜南發(fā)展困境的重大決策。
應對自然災害是這一決策的直接動因。陜南地區(qū)山大溝深，地質環(huán)境脆弱，以泥石流、山體滑坡為主的地質災害易發(fā)區(qū)占陜南地區(qū)總面積的50%以上。歷史上災害頻發(fā)，毀滅性危害嚴重，防范難度大，治理成本高，長期陷于“受災-重建-再受災”的惡性循環(huán)，給人民群眾造成了巨大的生命和財產(chǎn)損失。僅在2001年至2010年的10年里，陜南地區(qū)因災死亡或失蹤590多人，直接經(jīng)濟損失460多億元。2010年7至8月，陜南三市同期內(nèi)多點暴發(fā)特大洪澇和地質災害，再次遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。災情最重的安康市，182人遇難或失蹤，7名基層干部在救災過程中英勇犧牲。時任省委、省政府主要領導同志在多次深入重災區(qū)指導搶險救災的過程中，切身感受人民群眾家園被毀失去親人的巨大悲痛，面對陜南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的極難困境，認真傾聽基層干部群眾避災安居的強烈呼聲，深入剖析原址重建、反復受災的根本原因，深刻認識到只有順應自然規(guī)律、遠離災害源頭，才是應對自然災害的治本之策，才能走出“受災-重建-再受災”的惡性循環(huán)，形成了實施陜南避災移民搬遷的共識和決心。
推動扶貧攻堅是這一決策的主要考量。貧困是陜南地區(qū)面臨的又一重大挑戰(zhàn)，且與自然災害相伴而生、相互影響、互為因果。經(jīng)過多年扶貧開發(fā)，陜南地區(qū)貧困狀況有了一定改善，但發(fā)展不足仍是主要矛盾，“三農(nóng)”問題遠未根本解決，減貧任務依然艱巨，是陜西全面建設小康社會的“短板”。2011年底，陜南三市經(jīng)濟總量僅為全省的11.4%，農(nóng)村居民人均收入僅為全國平均水平的71%；所轄28個縣（區(qū)）中27個處于秦巴山區(qū)連片特殊困難區(qū)，其中24個為國家級重點扶貧縣。通過2014年的貧困識別，陜南三市還有貧困人口303.5萬人，占全省貧困人口總數(shù)的67%。其中，因災致貧和因生存條件差致貧的人口為288萬人，占陜南三市貧困人口的95%。這些群眾基本上散居在偏遠深山，基礎設施嚴重滯后而建設和維護成本極高，基本公共服務難以有效覆蓋，長期以來發(fā)展受限，增收困難，生活艱苦，因災致貧、因災返貧現(xiàn)象十分突出，是扶貧工作的重中之重和難中之難。對這些群眾實施整體搬遷，徹底改善他們的生存生活環(huán)境，才能從根本上幫助他們突破環(huán)境制約，加快脫貧致富步伐。
解決環(huán)保難題是這一決策的長遠謀劃。由于歷史等諸多原因，陜南大量人口長期依山而居、靠山吃山，傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式對自然資源的過度依賴，導致資源承載與生態(tài)修復能力下降，生態(tài)問題日益嚴重。而陜南又是我國南水北調(diào)中線工程最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，也是國家主體功能區(qū)劃確定的生態(tài)保護功能區(qū)。保持生物多樣性和水質潔凈安全已成為法定責任，陜南地區(qū)承擔著越來越重要的養(yǎng)護山水、治理生態(tài)的任務。把散居在中高山地的眾多群眾整體搬遷，集中安置，將極大地減少對山林的開發(fā)破壞，從源頭上解決生態(tài)保護面臨的難題，促使陜南通過優(yōu)化人口布局、轉變生產(chǎn)生活方式，實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
新發(fā)展階段的綜合財力和群眾意愿是這一決策的先決條件。下川道進城鎮(zhèn)，通過搬遷脫困脫貧是山區(qū)廣大群眾的世代夢想，但直到今天經(jīng)濟發(fā)展進入新階段才具有實現(xiàn)的可能性。改革開放以來，我國經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長，綜合國力不斷增強，國家對減災扶貧的投入不斷增加，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度越來越大，為陜南移民搬遷提供了有力的宏觀政策保障?！笆晃濉逼陂g，陜西經(jīng)濟始終保持兩位數(shù)以上增長，2010年全省生產(chǎn)總值達10123.48億元，財政收入達1801.11億元，可以投入更多力量促進陜南地區(qū)開發(fā)建設。同時，陜南各地經(jīng)濟社會發(fā)展逐年加快，城鄉(xiāng)居民收入水平穩(wěn)步提高，實施大規(guī)模的移民搬遷具備了必要的經(jīng)濟支撐。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活水平的提高，居住在大山深處的絕大多數(shù)群眾產(chǎn)生了走出偏遠深山、進入城鎮(zhèn)川道的強烈愿望，特別是隨著農(nóng)村勞動力的大量轉移，新生代農(nóng)民群體常年在城鎮(zhèn)務工創(chuàng)業(yè)生活，耳濡目染現(xiàn)代城市文明，人們的思想觀念、生存理念、生產(chǎn)方式、生活習慣和認識水平等各方面發(fā)生深刻變化，他們渴望在城鎮(zhèn)擁有自己的立身創(chuàng)業(yè)之地，期望把父母兒女接出大山、共享城市文明成果、過上更加美好的生活。新階段的財力積累和廣大群眾的強烈愿望，為陜南移民搬遷奠定了可行可為的堅實基礎。
促進城鄉(xiāng)公共服務均等是這一決策的基本要求。陜南山區(qū)有240多萬群眾分散居住在偏遠深山，由于居住分散且自然條件差，基礎設施滯后，公共服務匱乏，產(chǎn)業(yè)支撐脆弱，這種傳統(tǒng)的分散居住和與之相應的生產(chǎn)生活方式不從根本上改變，不僅難以實現(xiàn)基礎設施、公共服務的均等化，也難以實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化、規(guī)?；?，更難以與陜西全省同步實現(xiàn)小康的目標。只有引導和動員山區(qū)群眾易地搬遷、適度規(guī)模集中居住，實現(xiàn)人口布局的調(diào)整與聚集，才能促進資源與產(chǎn)業(yè)的集約，有利于完善服務功能、有效改善民生，使有限的公共投入惠及更多群眾、發(fā)揮最大效益，進而促進和加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。
基于對陜南區(qū)情實際、發(fā)展基礎的把握，特別是對陜南防災減貧工作的重新審視，對政府財力、群眾承受能力的理性分析，經(jīng)過深入調(diào)研論證和廣泛聽取意見，陜西省委、省政府決定按照移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三位一體”，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進的方式實施陜南移民搬遷。這是堅持以人為本、生命至上、敬畏自然、主動避災的科學抉擇，是高度重視民生，破解自然災難之殤與貧窮落后之困的治本之策，是立足經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展大局、促進陜西城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。
二、總體目標與政策保障
結合陜南地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和減災扶貧實際情況，陜西省制定了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011-2020年）》，明確了陜南移民搬遷的總體目標、范圍對象、安置政策和保障措施。陜南三市分別出臺了移民搬遷實施規(guī)劃及安置點布局、基礎設施和公共服務配套、產(chǎn)業(yè)體系建設規(guī)劃，并在具體實施中積極探索、認真總結、不斷完善，確保了移民搬遷工作有力有序有效推進。
總體目標。陜西省委、省政府提出，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總要求，從2011年起用10年時間，搬遷移民60萬戶240萬人。具體實施分為兩個階段：2011-2016年，重點實施避災搬遷移民、貧困山區(qū)移民和生態(tài)移民安置38萬戶140萬人；2017-2020年，實施移民搬遷安置22萬戶100萬人。規(guī)劃期內(nèi)，積極實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立和完善層次結構合理、布局有序的城鄉(xiāng)結構體系，建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，著力把搬遷安置區(qū)建成現(xiàn)代化的新城鎮(zhèn)和社會主義新農(nóng)村，確保移民群眾有安全、經(jīng)濟、實用的住房，享受便利、均等的公共服務，收入和生活水平顯著提高。
住房保障。住房是移民群眾的首要需求，也是政策保障的重點。一是明確住房標準。依據(jù)搬遷戶家庭人口和實際需求，確定人均不超過25平方米的住房標準，分別提供60、80、100平方米三種住房類型，由移民群眾自主選擇。確有困難可適當擴大住房面積，其中集中安置最大不超過125平方米，分散安置最大不超過140平方米。超標準超面積部分的費用全部由搬遷群眾自行負擔。二是拓寬住房來源。施行集中新建、原址重建、分散自建、城鎮(zhèn)購房、安排保障性住房等多種方式，優(yōu)先保障移民群眾的基本需求。三是提供住房補助。政府對集中安置戶每戶補助4.5萬元、分散安置戶每戶補助3萬元，特困戶和危困戶每戶增加補助1萬元、四層以上樓房化安置戶每戶增加補助5000元。對五保戶和孤寡老人免費提供住房或納入公益性敬老院供養(yǎng)。四是對符合規(guī)定條件的搬遷群眾，在確保一戶一宅的前提下，及時核發(fā)土地使用證和房屋產(chǎn)權證，讓群眾安心、放心。
用地保障。陜南地區(qū)立地條件差，建設用地尤為稀缺。明確搬遷安置用地的政策界限，對于順利推進移民搬遷十分重要。一是充分運用中央支持政策。中央對解決陜南移民搬遷用地問題高度重視，支持開展陜南移民搬遷安置土地綜合利用試點。國土資源部出臺了《關于支持陜西省陜南地區(qū)生態(tài)扶貧避災移民搬遷有關政策措施》（國土資函〔2013〕837號），從加強土地利用規(guī)劃計劃管控、創(chuàng)新土地利用和管理模式、加強農(nóng)村土地整治和地質災害防治、編制實施生態(tài)搬遷土地利用專項規(guī)劃等六個方面對陜南移民搬遷用地予以支持。陜西省按照中央政策要求，合理安排移民安置建設用地規(guī)模，切實保障移民搬遷安置用地需求。二是堅持節(jié)約集約用地。本著經(jīng)濟實用原則，堅持集中安置為主，提高土地利用率。每個集中安置點規(guī)模要達到30戶以上；集中安置用地戶均控制在0.2畝以內(nèi)，分散安置每戶用地控制在0.25畝以內(nèi)，從源頭上確保土地高效集約利用。三是注重占補平衡。移民搬遷規(guī)劃期內(nèi)，以安置點和搬遷點為主，安排土地整理項目125個。嚴格實施“一戶一宅、占新騰舊”，穩(wěn)步推進舊宅基地騰退置換和復墾。同時推行綠色產(chǎn)業(yè)土地利用、生態(tài)旅游土地利用、循環(huán)工業(yè)土地利用模式，力促土地資源可持續(xù)利用。四年來，已安排陜南三市移民搬遷安置用地專項指標1.2萬畝，通過國土部土地支持政策解決4.5萬畝。
資金保障。強化資金保障是實施陜南移民搬遷的關鍵。為最大限度減輕基層和群眾負擔、防止出現(xiàn)因搬遷致貧問題，陜西省建立了省級主導、市縣配套、社會參與、群眾自籌的多元化資金籌措機制，據(jù)統(tǒng)計測算共需投入資金1400億元，需整合中央相關專項資金517億元，省級預算安排、整合省級專項資金285億元，市縣配套131億元，搬遷戶自籌及投工投勞467億元。省政府成立陜西陜南移民搬遷工程有限公司，按照“封閉運作、快速周轉、保本微利”的運作模式，計劃10年籌措60億元用于陜南移民搬遷項目啟動和資金周轉。國家財政部確定從2013年起，三年內(nèi)補助專項資金40億元。引導社會資本參與移民搬遷基礎設施、公共服務設施及其相關配套產(chǎn)業(yè)建設。所籌資金重點用于移民安置住房補助、基礎設施建設、公共服務配套建設和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各縣（區(qū)）設立移民搬遷資金專戶，中、省財政補助資金由省財政廳直接撥付到縣區(qū)專戶。建立移民搬遷資金審計制度，加強審計監(jiān)察，嚴格監(jiān)督管理，確保資金安全規(guī)范。四年多來，已籌措并投入陜南移民搬遷各類資金507.14億元，其中，建房資金424.64億元（中省市財政預算及整合相關部門項目資金210.52億元，群眾自籌214.12億元），基礎設施、公共服務設施和搬遷群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持資金82.5億元。中央財政已撥付25億元，陜西陜南移民搬遷工程有限公司累計提供周轉資金54.6億元。
權益保障。陜西省始終堅持黨在農(nóng)村的基本政策不動搖，始終堅持依法保障移民搬遷群眾的合法權益，明確提出并嚴格落實“三個不變”、“三個鼓勵”。即：集體所有制的經(jīng)濟形態(tài)不變，原集體經(jīng)濟成員應有權益不變，原承包耕地、林地承包經(jīng)營的關系不變；在群眾自主自愿的前提下，鼓勵搬遷戶流轉土地經(jīng)營權和林地經(jīng)營權，鼓勵進入城鎮(zhèn)安置的搬遷戶退出原集體經(jīng)濟組織，鼓勵遷出群眾將承包土地、林地交由集體經(jīng)濟組織托管或代為經(jīng)營。實行戶籍遷移自主和居住證制度，保障移民搬遷戶子女就學、養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等政策的有效落實。
組織保障。陜南移民搬遷是一項復雜系統(tǒng)工程，加強組織領導、完善制度機制最為根本。陜西省建立了省級領導、市級協(xié)調(diào)、縣級實施、部門指導的運行體制，省政府及陜南三市分別成立移民搬遷工作領導小組及其辦事機構，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施移民搬遷工作。先后出臺了《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》、《陜南移民搬遷安置補助資金籌集與管理辦法》、《陜南移民搬遷安置住房建設項目管理辦法》等一系列規(guī)范性文件，同步建立了移民搬遷規(guī)劃編審、任務分解與考核、住房項目管理、專項資金管理、產(chǎn)業(yè)扶持等一系列制度機制。省委、省政府主要領導和分管領導親力親為，強化省級統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)各方行動，經(jīng)常深入一線，逐縣點評指導，現(xiàn)場破解難題；省人大、省政協(xié)多次組織視察調(diào)研，提出加強和改進工作的意見建議；社會各界高度關注，積極建言獻策，形成了認識統(tǒng)一、步調(diào)一致推進陜南移民搬遷的良好氛圍和工作合力。
三、政策實施與實踐探索
政策實施成功與否，關鍵在于執(zhí)行。陜西省高度重視陜南移民搬遷政策落實，省委、省政府每年定期召開專題會議，經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，及時協(xié)調(diào)解決重大問題。陜南三市立足各自實際，嚴格兌現(xiàn)政策，認真探索總結，狠抓工作推進。經(jīng)過四年多的不懈努力，陜南移民搬遷探索形成了一系列成功有效的經(jīng)驗和做法，實現(xiàn)了由艱難起步到交替攻堅再到全面推進的新發(fā)展，步入了精準搬遷、精細管理、精確施策的新階段。
精準確定搬遷對象。精準確定搬遷對象是移民搬遷工作的基礎，也是保證搬遷成效、決定搬遷成敗的關鍵一環(huán)。一是限定“五種類型”。突出抓好地質災害移民搬遷、洪澇災害移民搬遷、扶貧移民搬遷、生態(tài)移民搬遷和工程移民搬遷?！拔宸N類型”之外的，不納入移民搬遷安置政策。二是堅持“三個優(yōu)先”。把受地質災害和洪澇災害威脅戶、居住在危險地段的貧困戶以及特困戶作為優(yōu)先搬遷安置對象，確保有限的資源優(yōu)先集中用于最需要的群眾，確保在2016年前“三優(yōu)先”戶全面安置到位。目前，已搬遷安置“三優(yōu)先”戶12.4萬戶38.8萬人，占應搬遷總戶數(shù)的47.6%。三是精細摸底，嚴格審定。對納入搬遷范圍的農(nóng)戶逐一進行調(diào)查摸底，掌握搬遷意愿和安置意向，把規(guī)劃期內(nèi)的搬遷任務一一對應到戶到人。嚴格按照搬遷戶申請、村民評議、鎮(zhèn)村初審、相關部門審定、縣區(qū)政府批準的認定程序，堅持村、鎮(zhèn)、縣區(qū)三級公示制度，自下而上逐級審核，公開接受監(jiān)督，確保搬遷政策實施公平公正。
有序推動搬遷安置。堅持政府主導、群眾主體原則，充分聽取和尊重群眾意愿，搬遷時間、安置地點、安置方式及房屋面積等均由群眾自主選擇。突出避災、安全，統(tǒng)籌安排移民搬遷安置布局，充分調(diào)動群眾積極性，逐戶簽訂搬遷協(xié)議，按輕重緩急有序推進。一是突出集中安置為主。本著節(jié)約土地資源、提升公共服務效益、提高城鎮(zhèn)化水平的原則，堅持把集中安置率以市為單位逐步提高到90%以上，城鎮(zhèn)安置率逐步提高到60%以上。在縣城、集鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)附近采取社區(qū)化集中安置；對各類安置社區(qū)嚴格限定宅基地面積標準。二是合理選址布點。統(tǒng)籌考慮立地條件、資源承載和發(fā)展?jié)摿?，堅決避開自然災害隱患點和生態(tài)保護區(qū)，堅持靠城、靠鎮(zhèn)、靠園區(qū)，把淺山川道、公路沿線、城鎮(zhèn)周邊等發(fā)展條件好的地方，作為規(guī)劃集中安置點的優(yōu)先選擇，并合理確定安置規(guī)模。對本地不具備安置條件的，鼓勵實行跨行政區(qū)域搬遷安置。三是強化建房項目管理。搬遷安置房項目建設實行政府負責制，單元式安置項目堅持統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，實行“一個安置社區(qū)、一個項目主體、一個項目法人”的管理模式和工程質量責任追究“終身制”，從嚴控制成本，保證建設質量。截至2014年底，陜南移民搬遷工程已完成投資456.7億元，完成移民搬遷26萬戶88萬人；累計建設30戶以上的集中安置點2027個，其中30-100戶小型安置點1276個，100-500戶中型安置點589個，500戶以上的大型安置點162個；建成集中安置房24.51萬套2480.1萬平方米，安置24.31097萬戶86.5719萬人，已搬遷入住20.6352萬戶73.1372萬人，集中安置率達88.63%，城鎮(zhèn)安置率達70.23%。
強化基礎設施與公共服務配套。把基礎設施和公共服務配套作為搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住”的重要保障，與集中安置點同步規(guī)劃、一體建設。按照“小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋”的要求，依據(jù)集中安置點規(guī)模確定配套建設標準、內(nèi)容和時限，主要由陜南移民搬遷工作領導小組成員單位按其職責和行業(yè)政策規(guī)定配合建設對應的項目。30-100戶的小型安置點，配套生產(chǎn)生活基本所需的水、電、路、視、訊、網(wǎng)等設施，安置點建成即配套建設到位；100-500戶的中型安置點，增加更多公共服務設施，完善社區(qū)相關服務功能，安置點建成后兩年內(nèi)配套建設到位；500戶以上的大型安置點，基礎設施全部建設到位，并配套醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生、超市、公墓、消防、生活垃圾、污水處理設施以及社區(qū)服務中心等公共服務設施，實現(xiàn)服務功能“全覆蓋”，安置點建成后三年內(nèi)配套建設到位。對生活垃圾、污水處理等與搬遷群眾生產(chǎn)生活密切相關的設施優(yōu)先配套，與安置房同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收。四年多來，各成員單位密切協(xié)作，省市縣整合各類專項資金75.6億元，全部或基本建成2027個移民安置社區(qū)的基礎設施和公共服務配套項目，惠及搬遷群眾86萬余人。
發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進就業(yè)增收。培育增收產(chǎn)業(yè)、引導就業(yè)創(chuàng)業(yè)是移民搬遷的根本保障。陜西省實施集約土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、集中培訓促進就業(yè)、集成政策鼓勵創(chuàng)業(yè)三管齊下，構筑“穩(wěn)得住、能致富”的產(chǎn)業(yè)支撐。一是增收規(guī)劃到安置點。堅持搬遷安置與增收規(guī)劃同步編制，優(yōu)先選擇靠近現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)近郊規(guī)劃建設集中安置點，為搬遷群眾就地就近進入園區(qū)或城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造條件。四年多來，已有14.7636萬名搬遷群眾就地就近進入農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)就業(yè)，有16.2665萬名搬遷群眾進城入鎮(zhèn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，有9296名搬遷群眾通過城鎮(zhèn)公益崗位落實就業(yè)。二是扶持措施配套到戶。堅持實行“一點一策、一戶一法”，逐個安置點規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，逐戶落實創(chuàng)業(yè)就業(yè)方案，引導和扶持搬遷群眾充分利用當?shù)刭Y源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，探索形成了“山下建社區(qū)、山上建園區(qū)、農(nóng)民變工人”等多種增收致富的發(fā)展模式。三是技能培訓到人。全面整合培訓項目和資源，加大搬遷群眾技能培訓力度，做到搬遷貧困家庭子女義務教育資助、搬遷貧困大學生資助、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓、搬遷家庭實用致富技術培訓、搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓、搬遷家庭外出務工返鄉(xiāng)人員再就業(yè)培訓“六個全覆蓋”，實現(xiàn)每戶主要勞動力至少掌握1-2門致富技能、至少有一項致富產(chǎn)業(yè)，至少有一人穩(wěn)定就業(yè)。
創(chuàng)新方式跟進服務管理。隨著陜南移民搬遷的深入推進，由此形成的新型社區(qū)服務管理成為一項新的課題。陜南三市認真研究人口集中居住后的新需求，結合鎮(zhèn)、村綜合改革的推進，針對集中安置點不同情況，分別設立新型社區(qū)、融合型社區(qū)和掛靠型安置點，積極探索加強服務管理的新舉措。在具備規(guī)模、符合條件的社區(qū)成立黨組織和自治組織，建設社區(qū)公共服務中心，落實辦公場所、服務人員和工作經(jīng)費，初步實現(xiàn)了有人管事、有錢辦事、有場所議事；對規(guī)模較小的社區(qū)，支持建立紅白理事會、文化自樂班等，引導群眾廣泛開展自我服務；對跨區(qū)域搬遷安置群眾，探索形成了“搬出地管理林和地、遷入地管理房和人”的機制；同時，積極推行政府購買公共服務，引入市場主體服務社區(qū)群眾，促進政府基本公共服務、居民自我服務、市場有償服務協(xié)調(diào)發(fā)展，有效滿足群眾生產(chǎn)生活需求。
四、初步成效與深遠影響
經(jīng)過四年多艱苦不懈的努力，陜南移民搬遷在減災扶貧、改善民生、促進發(fā)展、保護生態(tài)等方面取得良好成效，在解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進農(nóng)村社會變革、鞏固黨的執(zhí)政基礎等多方面產(chǎn)生了一系列廣泛和深遠的影響，在“三個陜西”建設中發(fā)揮了重要作用。
實現(xiàn)了減災安居。移民搬遷避開山梁陡坡、險灘溝壑，選擇安全地帶建設安置點，對“隔山為鄰、十里同村”的偏遠山區(qū)群眾進行集中安置，使群眾徹底遠離了“災害源”。搬遷前的土墻房、石墻房、木頭房變成磚混結構的樓房，抗災能力大幅提升。與2010年相比，陜南地區(qū)地質災害和洪澇災害傷亡率分別下降80%和70%，移民搬遷新址近四年沒有一戶因災受損，打破了陜南山區(qū)長期以來“受災-重建-再受災”的惡性循環(huán)，使搬遷群眾徹底告別了地質洪澇災害威脅，人身安全得到保障，財產(chǎn)價值得到突破性提升。
做到了精準扶貧。陜南移民搬遷把貧困戶、特困戶搬遷作為重點，優(yōu)先實施搬遷。四年已累計搬遷貧困戶13萬戶41萬人，安置特困戶2.6萬戶6.7萬人。通過移民搬遷，使廣大貧困群眾吃上了“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的“扶貧套餐”。通過“一點一策、一戶一法”逐戶規(guī)劃致富產(chǎn)業(yè)，落實增收措施，配套社會保障，促進貧困群眾脫貧致富。同時，農(nóng)民下山進城入鎮(zhèn)到社區(qū)，發(fā)展意識不斷增強，思維眼界不斷拓寬，創(chuàng)業(yè)就業(yè)途徑更加寬泛，分工分業(yè)步伐加快，正在由傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人、市場主體轉變。搬遷群眾人均收入由2011年搬遷之前的4151元上升到2014年7478元。四年來，陜南三市減少貧困人口41萬人。通過陜南移民搬遷，在集約、節(jié)約投資的情況下，加快了脫貧步伐。
改善了生態(tài)環(huán)境。陜南移民搬遷工程把生態(tài)環(huán)境保護擺在重要位置，通過移民搬遷、人退林進，實現(xiàn)了陡坡地退耕還林、還草，緩解了人口與資源的矛盾，有效減少對自然環(huán)境的人為侵擾，對生活垃圾和污水進行集中處理，改變了農(nóng)村面源污染不易控制的局面，為天然林保護、山區(qū)生態(tài)功能恢復奠定了基礎。陜南移民搬遷工程實施以來，實現(xiàn)宅基地騰退面積3.4萬畝（其中：復墾2.1萬畝，還林1.3萬畝）。陜南年均治理水土流失2400平方公里、植樹造林126.7萬畝，植被覆蓋率提高了4.5個百分點，森林覆蓋率達到了57.8%，保護了陜南的生物多樣性和生態(tài)主體功能。漢江出境水質保持在二類以上，保障了國家南水北調(diào)中線工程的水源安全。
推進了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。移民搬遷把偏遠地區(qū)群眾搬遷到水、電、路、電視、通訊、網(wǎng)絡等基礎設施完善，教育、文化、醫(yī)療等服務便捷的新型社區(qū)，生活方式極大轉變，生活質量明顯提高，搬遷群眾享受了和城市居民一樣的待遇。陜南移民搬遷同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結合起來，分類引導農(nóng)民就地、就近有序進城入鎮(zhèn)，走出了一條移民搬遷倒逼城鎮(zhèn)化，加快山區(qū)實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的可行道路。目前，50%以上的集中安置點都進入了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，共計有65萬搬遷群眾進城入鎮(zhèn)，陜南三市的城鎮(zhèn)化率由此提高6.99個百分點，城鄉(xiāng)之間的差距進一步縮小，城鎮(zhèn)化水平進一步提升。
促進了經(jīng)濟發(fā)展。陜南移民搬遷，已直接為陜南發(fā)展注入投資507.14億元，撬動相關投資580億元，帶動了建材、物流、勞務中介、餐飲服務、家居裝修等產(chǎn)業(yè)發(fā)展；陜南移民搬遷使相當一部分群眾走出農(nóng)村、進城入鎮(zhèn)，加速了農(nóng)村土地流轉和規(guī)模經(jīng)營，催生現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場、產(chǎn)業(yè)大戶等適度規(guī)模經(jīng)營蓬勃興起，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。集中安置促進人口集聚，帶動資源要素優(yōu)化配置，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，拉動社會消費大幅擴張，促進了陜南經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在經(jīng)濟下行壓力較大的背景下，陜南經(jīng)濟增速連續(xù)四年高于全省平均水平，城鄉(xiāng)居民收入水平與全省差距進一步縮小。
產(chǎn)生了深遠影響。陜南移民搬遷涉及搬遷對象占陜南總人口超過四分之一，在發(fā)展滯后的特困地區(qū)實施如此大規(guī)模的移民搬遷世之罕見，過去短短四年多的實踐已使近百萬人生存環(huán)境和生活條件得以改善。這一工程的決策和實施充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的根本宗旨，充分體現(xiàn)了黨和政府關懷弱勢群體、扶助貧困群眾、推動共同富裕的政策取向，充分體現(xiàn)了黨和政府強大的組織動員能力，充分反映了各級干部的作風轉變，得到了人民群眾的真心擁護，進一步凝聚了黨心民心，夯實了黨的執(zhí)政基礎。陜南移民搬遷推動廣大農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民、職業(yè)農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)工人以及創(chuàng)業(yè)主體轉變，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向園區(qū)化、集約化、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變，加快傳統(tǒng)農(nóng)村向基礎設施完備、基本服務配套、具有獨特魅力的新型農(nóng)村社區(qū)轉變，探索形成了協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設的新路徑，已經(jīng)成為陜南地區(qū)解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展的“總抓手”。陜南移民搬遷帶來人口布局、產(chǎn)業(yè)結構等諸多調(diào)整變化，引發(fā)人民群眾的生活方式與發(fā)展方式和社會治理、公共服務等一系列重大而深刻的變革，正在有力促進陜南地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)耕文明向現(xiàn)代文明的轉變，具有廣泛而深遠的意義。
結束語
陜南移民搬遷是一項周期長、投資大、涉及面廣、影響深遠的系統(tǒng)工程。四年多的發(fā)展歷程，陜西全省特別是陜南地區(qū)的干部群眾為此付出了艱辛努力，贏得了中央肯定、社會認同、群眾擁護，極大地增強了陜西省深入推進陜南移民搬遷的信心和決心。
陜南移民搬遷是長期而艱巨的歷史任務，這項工程正在推進當中，還有許多方面需要規(guī)范完善和提高，尤其是在“搬得出”的基礎上實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”，使陜南地區(qū)的人民生活實現(xiàn)全面小康，需要一個長期的奮斗過程。十年搬遷，百年大計。陜南移民搬遷任重道遠，必須持續(xù)用力，久久為功。
在新的起點上，我們堅定不移地以習近平總書記系列重要講話精神和對陜西工作的重要指示為指引，繼續(xù)把陜南移民搬遷作為陜南地區(qū)循環(huán)發(fā)展和改善民生的引領性工程，放在全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局中系統(tǒng)謀劃，緊密結合陜南地區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，以科學規(guī)劃為前提，以城鄉(xiāng)一體化為路徑，以后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育為基礎，統(tǒng)籌推進搬遷安置、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基礎配套、服務管理等重點工作，加快提升陜南地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，堅決兌現(xiàn)向全省特別是陜南人民的莊嚴承諾。
隨著國家綜合國力的不斷增強，隨著陜西改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的發(fā)展，有中央的重視和支持，有社會各界的理解與參與，有陜西各級各部門和陜南地區(qū)干部群眾的真抓實干，陜南移民搬遷必將順利推進并不斷取得新的成就。